1  财税激励政策的目的和意义

节能是市场失灵的领域，需要克服许多障碍，必须由政府主导，给予适当的经济激励。工业部门节能，在产品生命周期的各个环节，以及所有的节能行为主体（政府、企业、消费者、银行等）都存在障碍。财税激励政策的目的就是克服这些障碍。

（1）企业通常不愿或无力向高投入、高风险的节能科研项目投资。因此，政府财政必须在这方面投入资金。

（2）工业企业节能在很多情况下是高度分散的二次投资活动。现有资本市场运行机制使投资偏向能源开发。各国都是如此。而且能源价格的不确定性，增加了企业节能投资风险。因此，要有适当的财税政策进行激励。如税收减免、贷款优惠和担保等。

（3）许多企业特别是中小企业的能源费用占产品成本的比例很小，或者较高的能源成本可以通过提价来回收。这使得企业缺乏节能的积极性，需要采取有效的激励政策。

（4）节能新产品在进入市场的初期，批量小，售价高。需要通过税收优惠、用户补贴、政府采购等措施促其推广。

（5）低收入家庭无力投资节能。需要政府提供补助。

（6）能源效率往往不是消费者选购终端耗能设备和器具考虑的首要因素。需采取消费者补贴等激励措施。

（7）企业和消费者获取可靠信息的交易成本高。政府要提供信息服务。

（8）工业产品成功进入国际市场，消除贸易壁垒，必须采用国际标准。制订、实施能效标准要给予财政支持和经济激励。

（9）企业对环境的损害等外部成本应该内部化。可征收能源税和环境税来减少能源消费和二氧化碳排放以及对公众健康的损害。

2  财税激励政策分类及功能

促进节能的财税政策，按其功能可分为两大类:一是降低节能投资成本促进节能的政策，二是增加能源使用成本激励节能投资的政策。

2.1  降低节能投资的财税政策

财政拨款 已有28个国家把节能列入公共财政预算。财政拨款用于:国家节能技术研究开发和示范项目,企业节能贷款贴息和担保,低收入家庭节能补贴,节能政策法规研究制订,企业能源审计,能效标准标识制订和实施,节能信息服务,节能宣传教育,政府机构节能等。

税收减免 对符合规定要求的节能技术和设备减免所得税，已有23个国家实施;特定节能设备加速折旧;对达到预定节能目标的企业或行业减免税收。

贷款优惠 对节能项目提供低息贷款或贴息贷款,已有21个国家实施;对节能项目贷款提供担保。

2.2  增加能源使用成本的财税政策

针对特定燃料和电力及不同用户征收能源税和环境税，增加能源使用成本促进节能投资，减少被征税能源的消费，削减二氧化碳和大气污染物排放。欧洲已有12个国家征收环境税，通常是二氧化碳税（碳税），英国叫气候变化税，德国叫生态税。能源税和环境税是一种中性税，即在征收此类税种的同时，减少企业所得税，以减小对企业的负面影响。
能源税和环境税管理成本高，可能对低收入者和某些行业的竞争力产生不利影响，至今仍有争议。

3  财税激励政策的实施

3.1  与节能新机制相结合

促进节能的财税政策的实施通常与节能新机制相结合。财税激励政策是推行节能新机制的必要条件和组成部分。这些节能新机制包括:电力需求侧管理，能源服务公司，节能减排自愿协议，工业能效网络，能效标准和标识，政府采购等。

3.2  基金

公益基金   公益基金是在不能完全依靠市场竞争的领域提供公共服务、维护公共利益的一种基金，是一种新的节能激励机制。公益基金用来资助节能和可再生能源技术研究开发，节能项目以及低收入家庭。基金通常是靠征收电力附加费筹集。在美国，已有25个州建立公益基金，电力附加费平均为1.1mills/kWh（1mill=0.001美元）。公益基金由州政府或非盈利组织管理。

节能基金 节能基金通常是政府建立的一种循环基金，是一个长期、稳定的节能资金渠道。泰国政府1992年创立的节能基金，目前已达50亿美元，是世界最大的节能基金之一。基金主要来自成品油税收，目前每年注资6000万～8000万美元。基金主要用于泰国政府推行的需求侧管理计划。节能基金由节能和替代能源开发部管理。

创新基金 节能创新基金通过参股能源服务公司进行节能投资，使用担保基金、周转基金和风险基金提供节能贷款和贷款担保。已有29个国家设立节能创新基金。

3.3  财税激励政策措施的管理

节能财税激励措施由政府机构和相关节能组织依法进行管理。

在日本，企业节能设备投资税收减免由经济产业省资源能源厅提出可享受税收优惠的对象设备清单，先由节能设备制造厂商编写证明该设备符合税收优惠条件的证明书，提交行业协会；行业协会审查后提交节能中心，节能中心汇总后呈报资源能源厅审批；若有疑问，资源能源厅与经济产业省相关厅局以及总务省、厚生劳动省、国土交通省、环境省等部门协商;批准后返回行业协会，然后寄送用户；用户凭证明书向税务机关报税。

4  财税激励政策实例

4.1  财政拨款和补贴

节能技术研究开发和示范 日本政府2000年支出的节能技术研究开发费用达6.22亿美元，居国际能源机构（IEA）成员国的首位。美国能源部能源效率与可再生能源局2003年工业节能技术和电力技术研究开发预算分别为1.38亿和3.94亿美元。

低收入家庭补贴 2002年，美国联邦政府向450万户低收入家庭发放17亿美元补贴，用于节能投资和支付能源费用。

能效标准标识制订和实施 泰国电力局为实施房间空调器和电冰箱能效标识，利用节能基金分别投入4700万美元和780万美元，并投入800万美元宣传费用。对购买达到最高能效等级（5级）房间空调器的消费者提供售价30%的无息贷款。美国能源部管理家用耗能器具能效标准标识的机构有40人，年度经费800万美元。为推广有“能源之星”标识的节能产品，2001年联邦财政支出3500万美元。日本2004年用于国际能源之星标识推广的经费为2.2亿日元。

能源审计 能源审计是企业或项目能源核算、合理用能评价和用能状况审核机制。已有40个国家实行节能项目补贴审计。美、日等国政府为中小企业提供无偿能源审计。美国能源部出资，由能源分析与诊断中心为制造业中小企业提供能源审计服务，迄今已完成8000多个项目。

节能宣传 日本政府2004年给非盈利组织开展节能和可再生能源宣传、普及活动补贴15.3亿日元，地方节能宣传普及活动补贴18.1亿日元。

政府机构节能 美国能源部管理联邦政府节能的机构2003年有26人，经费3090万美元。

4.2  公益基金

美国2003年23个州用于节能的公益基金达9亿美元,削减了1000MW电力需求,寿期节电成本为0.023～0.044美元/kWh。

4.3  消费者补贴

在美国，消费者补贴是推广节能产品的重要政策手段，各州政府和公用事业公司为此投入大量资金，2001年给购置节能家用电器和高效照明产品的用户的补贴，分别为6330万美元和5000万美元。在加利福尼亚州，每台节能电冰箱补贴75～125美元，房间空调器每台50美元，洗衣机每台75美元，紧凑型荧光灯每只3.5～5.5美元。

4.4  税收减免

在日本，节能投资促进税制规定，企业购置政府指定的节能设备，并在一年内使用的，可按设备购置费的7%从应缴所得税中扣除，以应缴所得税额的20%为限。2004年，可享受税收优惠的工业部门节能设备，共有185种。

在德国，热电联产全免石油税。

罗马尼亚等国进口节能技术和设备减免关税。

4.5  加速折旧

在日本，企业购置政府指定的节能设备，可在普通折旧的基础上，按购置费的30%提取特别折旧。

在加拿大，购置节能和可再生能源设备，可按购置费的30%加速折旧。

4.6  贷款优惠

在日本，工业企业节能投资约有一半来自政府指定的银行（日本政策投资银行，中小企业金融公库等），企业按照政府规定的贷款对象设备、条件和审批程序，从这些银行取得优惠贷款,其利率比商业银行低20%～30%，由政府贴息。企业从商业银行贷款，政府通过专项准备金提供担保。2004年，中小企业节能优惠贷款的对象设备有91种，贷款限额2.7亿日元，享受一级特别利率，还贷期15年。

法国环境与能源管理局与法国中小企业发展银行合作，建立节能贷款担保基金，在国家为贷款金额的40%提供担保的基础上，再给贷款金额的30%担任。

4.7  能源税和环境税

在丹麦，对不同能源和用户征收能源税和碳税。能源税按能源热值计征，税率约为7欧元/GJ，碳税税率为12欧元/t-CO2。采暖征收100%能源税加100%碳税。对重工业企业，签订自愿协议的征收4.8%碳税，未签订自愿协议的征收27.78%碳税。征收能源税和碳税的收入用于节能补贴。企业征收能源税和碳税对减少能源消费的贡献为10%。

在英国，达到节能自愿协议规定目标的企业，减免80%能源税，热电联产免征气候变化税。

5  对中国的适应性

1980年代，中国制定、实施了一系列促进节能的财税政策，但在1994年开始的财税体制改革中几乎全被取消。例如，早在1981年，就设立国家节能技术改造专项资金，节能项目贷款国家财政贴息50%，1998年节能技改专项资金取消。1980年代，节能基建项目贷款实行优惠利率，1991～1993年实行差别利率，节能基建项目利率比商业贷款低30%,1994年取消差别利率。1991年起实行固定资产投资方向调节税，热电联产、节能建筑等固定资产投资方向调节税实行零税率，2000年1月1日固定资产投资方向调节税暂停执行。

总的来说，财税激励政策的缺失，是中国推进节能的主要障碍之一。目前，促进资源节约已纳入中国财税体制改革的议事日程，正在积极研究制订符合现阶段国情的激励政策，并推行节能新机制，其中电力需求侧管理、能源服务公司、能效标准标识等已取得明显进展，政府采购已开始实施，一些地方政府也在试行节能新机制，如节能公益基金。

中国通过国际合作，引入了几乎所有的节能新机制，有些激励政策在示范项目中取得良好效果，如节能项目贷款担保、节能信息服务、消费者补贴等。

中国正在研究环境税问题，开征环境税不仅涉及现行税制和企业税负的调整，而且关系到地区经济利益以至国家财政体制的调整，十分复杂。再则，征收环境税需要大量人员和设备对企业排放的污染物进行监测和分析，而现行的“纳税人自主申报，税务机关重点稽查”的税收征管模式，使得排污企业容易为逃避税收而瞒报、少报污染物排放量，而税务机关事后稽查又很难取得可靠的凭据，从而形成很大的税收漏洞。因此，综合以上因素，中国开征环境税的条件尚不成熟。

（来源：《中国能源》2006年第1期）